熊园：“省以下财政体制改革”提速，影响几何？

国盛证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事，熊园 博士

事件：2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》）。

核心结论：对本次改革时点、背景、方向、节奏、影响的5点理解。

1、时点上，从“研究完善”到“推进”，“省以下财政体制改革”有望加速推进。

2、背景上，我国中央和地方的财政关系已逐步理顺，但省与市、市与县仍问题多多，本轮疫情进一步凸显了省以下政府间的财政矛盾。

3、方向上，“省以下财政体制改革”有4大聚焦：界定事权和支出责任，理顺收入关系，完善转移支付，规范财政管理（破除地方保护主义、隐性债务化解）。

4、节奏上，《意见》应是纲领性文件，鉴于各省财政差异性较大，各省应还会制定细化方案（多省已出台），预计“十四五”期间有望取得阶段性进展。

5、影响上，短期有助于保基层、保民生、提信心、调动基层积极性，中长期有助于推动建立县级财政长效保障机制，也是我国建立现代财政制度的大方向。

正文如下：

1、时点上，从“研究完善”到“推进”，“省以下财政体制改革”有望加速推进。从时点看，2020年10月十九届五中全会、《2021年财政预算报告》均提及“健全省以下财政体制”；今年2月财政部部长署名文章、3月《2022年财政预算报告》、3月《政府工作报告》等指出“2021年已研究完善”、“2022年要推进”；随着本次会议审议通过了具体的推进《意见》，预示“省以下财政体制改革”将逐步推进落地。

2、背景上，我国中央和地方的财政关系已逐步理顺，但省与市、市与县仍问题多多，本轮疫情进一步凸显了省以下政府间的财政矛盾。2012年十八大以来，财政体制改革主要集中在中央和地方，本次会议也指出“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系逐步形成”。然而，近年来省与市、市与县的财政关系并未理顺，包括省与市县之间事权和支出责任分配不均，市县财政自主权不足，地方保护主义盛行，转移支付来源不稳定，债务管理能力薄弱、隐性债务高企等，再叠加2020年以来市县面临疫情防控、民生保障、基层运转等困难，省以下财政体制改革的迫切性提升。

3、方向上，“省以下财政体制改革”有4大聚焦：界定事权和支出责任，理顺收入关系，完善转移支付，规范财政管理（破除地方保护主义、隐性债务化解）。

>界定省以下财政事权和支出责任。主要还是延续中央和地方事权与支出责任相匹配的划分原则，规范省与市县分担方式，可能的方向包括：省、市不得将自身支出责任转嫁给县、乡；委托县、乡事务要足额拨款，不留缺口；共同事务划分要考虑各方受益程度及县、乡承受能力，减轻财政困难地区支出压力等。

>理顺省以下政府间收入关系。由于省本级集中了过多的收入，财权和事权划分不匹配，权责不一，导致越到基层，财政越困难，如2021年，宁夏、海南、贵州省本级收入占比高达40.8%、36.1%和31.5%，其支出占比分别为27.2%、32.6%和20.3%，对应缺口为13.7、3.5和11.2个百分点。因此，一方面，财权和事权相匹配，推动财力下沉，保障基层财力。另一方面，鉴于省内发展差异大，省本级需集中一定财力（后附各省省本级收支集中度），支持财力薄弱地区。此外，也需要强化激励，提高市县税收收入增量分成比例（或全部划归），进而激励市、县加快财源培育。

>完善省以下转移支付制度。由于省向下转移支付由省级政府掌握分配权，额度分配存在随意性，对各地困难程度可能考虑不够，实际下达过程中还存在省本级截留、挪用、拨付不及时等问题。2020年疫情以来新设“财政资金直达机制”，就是一个有效的制度突破，2021年起这一机制已经转为常态化实施。

>建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理，尤其是破除地方保护主义和地方债务化解。会议指出：“破除地方保护主义、消除市场壁垒，健全持续推进基本公共服务均等化的保障制度和标准体系”，这应是统一大市场的要求；“压实地方各级政府风险防控责任，完善防范化解隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量，从严查处违法违规举债融资行为”，指向的是各地隐性债务高企的乱象。

4、节奏上，《意见》应是纲领性文件，鉴于各省财政差异性较大，各省应还会制定细化方案，“十四五”期间有望取得阶段性进展。过往经验看，中央深改委审议通过的文件，最快1-3个月印发出台。考虑到各省差异性，省以下财政改革并非“中央–地方”财政体制的简单复制，《意见》很可能大多为原则性条款，自主权很大可能仍在各省。实际看，近年来山东（2019年）、广东（2019年）、云南（2021年）等已出台了相关改革实施意见，多省也将其作为今年重点财政工作（后附详表）。随着本次《意见》审定通过，指向“十四五”期间相关改革有望阶段性进展。

5、影响上，短期看有助于保基层、保民生、提信心、调动基层积极性，中长期有助于推动建立县级财政长效保障机制，也是我国建立现代财政制度的大方向。鉴于今年疫情反复，地方疫情管控压力加大、经济也受到明显冲击，叠加房地产景气严重下滑、土地成交大幅缩水，基层“保基本民生、保工资、保运转”难度加大，由此也看到，这两年中央层面加大了转移支付力度，专项债规模也是直达县市。本次《意见》的审议通过，应有助于提高基层信心、调动基层工作积极性。

风险提示：疫情演化、政策力度、外部环境等变化超预期。

联系人：熊园，国盛证券首席经济学家；刘新宇，国盛宏观分析师；杨涛，国盛宏观研究员；刘安林，国盛宏观研究员；穆仁文，国盛宏观研究员。

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本文节选自国盛证券研究所已于2022年4月20日发布的报告《“省以下财政体制改革”提速，影响几何？》，具体内容请详见相关报告。

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