美国如何撞入了用芯片对付中国之路？

去年10月，为了反制中国的军事野心，拜登政府采取了一套规模空前的举措：对用于人工智能系统的尖端半导体，以及其他产品实施出口管制。新规的限制对象不仅仅是美国公司，任何使用特定美国软件或技术制造产品的厂商都在限制范围内。正如从2010年到2017年负责美国出口管制事务的凯文·沃尔夫(Kevin Wolf)所说，外国对美国设备的依赖意味着“地球上”每一块此类芯片现在都要受到美国的管制。

这一套举措令中国警铃大作。国家主席习近平指责美国策划了一场围堵、打压和遏制中国的运动，而评论人士称美国正在拉下一道“硅幕”。

托马斯·弗里德曼(Thomas Friedman)等学者过去提到半导体供应链时曾将其作为全球化的典范，认为这个“平的世界”（译注：弗里德曼着有《世界是平的》一书）里，经济上的相互依赖将带来和平与繁荣。而现在，美国已将这种相互依赖武器化。美国的技术就像拖网渔船放出的长线，贯穿了全球整个半导体生产系统，而盟国和对手都在钩子上挣扎。

在目前这个阶段，还很难评估美国新政策的广泛影响。但此类策略对中国来说并不陌生，长期以来，中国一直在利用收紧本国市场准入和禁运稀土等战略物资来惩罚那些越过其外交红线的国家。但新的以牙还牙局面浮现，随着中国对美国的政策转向作出回应，局势有可能升级，从而导致美国安全和全球经济均受损害。

直到最近，美国企业还在帮助中国推进其技术宏图，通过合作、投资，以及自愿或被迫的技术转让。正如特朗普的副国家安全顾问博明(Matt Pottinger)5月份告诉《日经亚洲》(Nikkei Asia)的那样：“我们看到一条小鲨鱼，觉得可以把它变成海豚……我们不停地喂它……现在我们面对的是一条可怕的大白鲨。”

拜登总统的国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)将出口管制系统形容为至关重要的“战略资产”，它让美国及其盟国能够“让对手付出代价，甚至随着时间的推移削弱其作战能力。”但是，美国政府并没有完全饿死鲨鱼。其出口管制战略是用“高篱笆”围起一个“小院子”，围住尚未严格界定的关键部门。其目的是阻碍中国在军用人工智能和先进武器方面取得进步，同时试图限制该政策对经济产生广泛影响。

美国是如何制定这些政策的，这本身就是一个重要的故事；它并不是一个精心策划的长期计划。十年前，很少有人会料到出口管制会成为一种重要武器。沃尔夫在奥巴马政府工作时曾开玩笑说，出口管制法规很像税法，没啥性吸引力。

出口管制在特朗普政府的混乱治理中开始抬头。由于中国通讯设备公司中兴通讯(ZTE)犯了错，出口管制得以首次发威。在奥巴马执政期间，该公司被发现违反了美国对伊朗的制裁。中兴被美国政府列入“实体清单”，相当于贴上了“商业贱民”的标签。未经美国政府许可，其他企业不得向中兴提供特定商品。中兴在同意改正过去的做法、支付4.3亿美元罚款并接受缓期执行处罚后，才得以从清单上移除。

但后来中兴违反了协议，并撒了谎。特朗普政府的商务部对该公司实施了缓期执行的处罚，切断该公司在七年内获取美国技术的渠道。这对中兴来说很可能相当于死刑判决，并引发了中美政治危机。中国的报刊开始描述脱钩的危险。一位前美国高级官员向我们讲述了习近平如何在与特朗普的通话中不断提及中兴，要求他“行个方便”减轻处罚。迫切希望与习近平达成贸易协议的特朗普在Twitter上宣布了他的回应，说他正在与习近平合作，为中兴通讯提供“恢复业务的途径”，因为“中国有太多的工作岗位流失。”

特朗普和习近平达成了一项协议，中兴通讯支付更多罚款，但仍可获得美国技术。特朗普的国家安全顾问约翰·博尔顿(John Bolton)在其2020年回忆录中描述，特朗普渴望与中国达成贸易协议，而中兴通讯成了这种渴望中的“黑洞”，“所有其他问题都围绕着中兴转。”不过，即使特朗普更关心的是达成协议而非削弱中国，更多的鹰派官员也看到了其中的可能性。博尔顿之前就不知道实体清单的存在，他告诉我们他“很高兴发现了这个额外的工具。”

2019年5月，商务部长威尔伯·罗斯(Wilbur Ross)更进一步，基于国家安全和外交政策将通讯设备巨头华为(Huawei Technologies)列入实体清单。华为创始人任正非曾对中共中央总书记江泽民说：“一个国家没有自己的程控交换机，就好像没有自己的军队一样。”对华为来说不幸的是，美国也认同这一点。美国官员担心，华为建设世界下一代通信基础设施的计划将在促进中国安全目标的同时损害美国。

仅仅把华为列入实体清单并不能阻止它购买非美国公司生产的半导体。正如博明告诉我们的那样，“我们认为，”没有额外支持，“出口管制不会有太大作用。”特朗普政府的官员们在一项不起眼的法规——“外国直接产品规则”中找到了他们需要的东西。

如果其他国家生产产品时使用了美国的软件或技术，甚至只是使用了涉及美国专有技艺的工具，他们就可以利用这一规则对这些产品加以管制。由于美国知识产权在半导体供应链中无处不在，这一界定对华为造成了存亡攸关的影响。据2022年传出的一份备忘录记载，任正非警告华为员工，部分因为美国“继续封锁”，公司要“把活下来作为最主要纲领”。

特朗普政府东一榔头西一棒槌地转变了出口管制，有时是通过在Twitter上发文，有时是通过常规的规则制定。现在，拜登团队扩大了外国直接产品规则的使用范围，为其针对中国的行动和阻止俄罗斯获取某些战略产品的努力奠定了基础。从特朗普政府针对一家公司的行动开始，拜登政府已将其演变为切断整个国家获取关键技术的渠道的运动。

美国能做到这一点，得益于全球经济中存在一个个咽喉要道。全球化并没有像学者和政客们预期的那样创造出一个去中心化的全球市场。相反，它系统性地将权力集中在少数大公司手中。在半导体生产领域，这样的公司包括阿斯麦(ASML)、英伟达(Nvidia)、新思科技(Synopsys)和益华电脑(Cadence Design Systems)。这就是新的出口管制如此有效的原因。

在2019年发表的一篇关于“相互依赖被武器化”(weaponized interdependence)的学术论文中，我们曾论述这赋予了美国政府巨大的胁迫和监控权。我们警告过这可能会出问题，但我们做梦也没想到，我们的研究可能助长我们所描绘的现象。克里斯·米勒(Chris Miller)最近关于半导体史的著作《芯片战争》(Chip War)描述了一位不愿透露姓名的特朗普政府高级官员是如何看待我们的想法的，用米勒的话说，我们的想法为政府利用半导体生产的“咽喉要道”提供了一个 “行动计划”。他们告诉米勒，“将相互依赖武器化是一桩妙事。”

但是，如此使用经济中的咽喉要道有一个严重的潜在弊端。目前，中国正通过威胁限制半导体生产所需的关键材料来报复美国。美国及其盟国可能会找到其他的材料来源，但中国也在寻找其他可以给对方造成痛苦的咽喉要道。双方面临冤冤相报局面螺旋式升级的风险。

为了应对美国的施压，中国现在正加倍努力地推进技术独立的战略。正如欧亚集团(Eurasia Group)高级分析师阿里·怀恩(Ali Wyne)所警告的那样，比相互依赖被武器化更糟糕的可能是相互依赖荡然无存。如果中国不必惧怕西方的报复，它可能会更大胆地攻打台湾，在南中国海和印度边境提出领土索求，并争夺亚洲霸权。

其他国家可能会与中国联合起来，或者努力提高自己的技术自给率，因为它们担心自己可能会成为出口管制打击清单上的下一个国家。即使像德国这样的亲密伙伴，与中国有着重大经济利益关系，如果不知道美国的“小院子”从何开始，又到哪结束，其对美国的忠诚度也可能下降。

拜登政府已经考虑到了种种风险，其“小院子、高篱笆”的做法可能是一堆糟糕选择中最好的。但要想降低政策的不稳定性，就不能如此漫无目的和草率行事。对手和骑墙派都需要看到相互依赖的持续价值。要做到这一点，美国就必须利用其相对于中国的重要优势之一——法治——来制定具体的标准和申诉程序，以限制其未来行动的不确定性。

从奥巴马到特朗普再到拜登，出口管制的故事就是一个不断发现新可能性的故事。现在是美国从即兴发挥转向制定战略的时候了。

（本文作者Henry Farrell是约翰·霍普金斯大学高级国际问题研究院的SNF Agora教授，Abraham Newman是乔治敦大学外交学院和政府系的教授。本文改编自他们的新书“Underground Empire: How America Weaponized the World Economy”（译注：书名大意为：地下帝国：美国如何将世界经济武器化），该书于9月12日由亨利·霍尔特公司(Henry Holt)出版。）